Dass der EU-Kommission mit ihrem Vorschlag für die GAP nach 2027 ein großer Wurf gelungen ist, wird überwiegend bezweifelt. Vielmehr klingt vieles von dem, was im Kommissionspapier zu lesen ist, nach „zurück in die Zukunft“: Zum Beispiel, dass produktionsgebundene gekoppelte Prämien verpflichtend anzubieten sind. Oder dass die Öko-Regelungen wieder eingestampft und mit den Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) zu den neuen „Agrarumwelt- und Klimaaktionen“ (AUKA) zusammengelegt werden sollen, die zwingend kofinanziert werden müssen. Man könnte fortfahren: Konditionalität wird in Farm Stewardship umbenannt, und die Ausgestaltung der GLÖZ-Standards – fortan „Protective Practices“ – wird komplett ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt. Die Verpflichtungen zum Erhalt von Dauergrünland (GLÖZ 1) entfallen, und die Definition von umweltsensiblem Grünland wird abgeschwächt. Die Einhaltung des landwirtschaftlichen Ordnungsrechts sowie der Protective Practices soll aus Mitteln der neuen AUKA finanziert werden können, wenn die nationalen Standards über den EU-Mindeststandards liegen. Damit verschwimmen die Grenzen zwischen Stewardship und AUKA.
Nicht nur Verlierer
Umweltverbände haben bereits unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass der Umwelt- und Klimaschutz Verlierer der geplanten GAP-Reform ist. Aber auch die eigentlichen Adressaten der GAP, die europäischen Landwirte und Landwirtinnen, dürften nicht nur glücklich sein. Das GAP-Budget wird um etliche Milliarden gekürzt und in Zukunft Teil des „Fonds für Nationale und Regionale Partnerschaftspläne“ werden, was in der Konsequenz die Auflösung des Zwei-Säulen-Modells bedeutet. Großbetriebe ärgern sich über Degression und Kappung, kleinere Betriebe über den Wegfall der Umverteilungsprämie. Profitieren werden Junglandwirte und Hofübernehmer. Es winken Betriebsübernahmeförderungen von bis zu 300.000 Euro, projektbasiert statt flächenbezogen.
Wettbewerbsfähigkeit ist das neue Credo
Wettbewerbsfähigkeit ist die Fähigkeit von Unternehmen oder Branchen, sich erfolgreich gegen Konkurrenten auf Märkten durchzusetzen, indem sie bessere Produkte, Dienstleistungen oder Kostenstrukturen bieten und dabei langfristig Gewinne erzielen. Die Wissenschaft ist sich einig, dass Direktzahlungen kein probates Mittel zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit sind. Sie bewirken eher das Gegenteil, indem sie Innovationen und die Kostensenkungen weniger erforderlich erscheinen lassen. Gekoppelte Prämien verzerren zudem die Produktionsentscheidungen zugunsten der geförderten Agrarprodukte und zulasten der eigentlich wettbewerbsstarken Produkte.
Dass die EU-Kommission den Mitgliedstaaten die Gestaltung von Farm Stewardship in Zukunft komplett überlassen möchte, wird mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem Flickenteppich förderrechtlicher Standards in der EU führen – kein gutes Omen für einen fairen Wettbewerb im gemeinsamen Markt.
Kappung macht die GAP uninteressanter für Großbetriebe
Wenn strikte Stewardship-Standards und Großbetriebsstrukturen räumlich zusammentreffen, könnte die Kappung der Direktzahlungen bei 100.000 Euro zur Folge haben, dass Großbetrieben die Lust an der GAP vergeht. In einem 2.000 Hektar Betrieb dürften die Kosten der Einhaltung der Stewardship-Standards rechnerisch maximal 50 Euro je Hektar betragen, vom Aufwand der Antragstellung und den Kontrollen einmal ganz abgesehen. Das Ausscheiden von Betrieben aus der GAP würde den Behörden die Budgetplanung und die Einhaltung von mit der EU-Kommission vereinbarten Zielen und Meilensteinen erschweren. Der Hebel von Stewardship für Umwelt und Klima ginge verloren.
Vor- und Nachteile für Umwelt-, Klima- und Tierschutz
Die zwingende Kofinanzierung der neuen AUKA (mit durchschnittlich 30%) stellt wirtschaftlich schwache Regionen vor große Herausforderungen, ein attraktives Angebot auf die Beine zu stellen. Zudem unterliegen die Prämiensätze der AUKA den WTO-Regeln für die Green Box, was deren Attraktivität aus Sicht von Landwirten und Landwirtinnen einschränkt. Positiv ist demgegenüber die große Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten, die die Programmierung wirklich zielgerichteter AUKA ermöglicht.
Dass zukünftig auch die Einhaltung des Ordnungsrechts – jenseits der EU-Mindeststandards – mit AUKA-Mitteln finanziert werden kann, kann die Akzeptanz von ambitionierteren ordnungsrechtlichen Standards erhöhen. Eine neue Chance für die Umsetzung der Borchert-Vorschläge? Andererseits reduziert diese „Querfinanzierung“ die Mittel für zielgerichtete freiwillige AUKA.
Und auch produktionsgebundene Zahlungen sind nicht per se schlecht für die Umwelt nämlich dann nicht, wenn sie der wirtschaftlichen Absicherung extensiver, umweltfreundlicher Produktionsverfahren wie Mutterkühen oder der Schafhaltung dienen. Die politische Verlockung, diese Prämien an Betriebszweige mit fraglichen Umweltwirkungen zu knüpfen, dürfte in manchen Mitgliedstaaten allerdings groß sein. Politisch ebenso verlockend könnte es sein, gewisse AUKA als gekoppelte Zahlungen zu deklarieren. Während erstere der Kofinanzierung bedürfen, werden die gekoppelten Prämien zu 100% EU finanziert.
Fazit
Die stärkere Betonung von Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit droht das Engagement der EU für ökologische Nachhaltigkeit zu untergraben. Zudem ist fraglich, ob die EU-Kommission die richtigen Interventionen zur Stärkung von Wettbewerbsfähigkeit ins Feld geführt hat. Die Chance auf eine stärker am Gemeinwohl ausgerichtete GAP hat sie jedenfalls verpasst. Die politische Konsequenz könnte sein, dass das sogenannte Ring-Fencing des GAP-Haushalts in den Verhandlungen über den nächsten MFR infrage gestellt wird. Damit stünde der GAP-Haushalt in direktem Wettbewerb zu den Forderungen anderer Ressorts, die die Verwendung der knappen Mittel vielleicht besser rechtfertigen können. AgE